作者：内蒙古师范大学政府管理学院院长拓俊杰
今年是全面建成小康社会收官之年。习近平总书记强调，全面小康路上一个都不能少。加快推进新型城镇化建设是民族地区实现跨越式发展、全面建成小康社会的关键一步。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》目标要求和2019年中央一号文件精神，民族地区城镇化建设坚持以人为核心，以全面提高城镇化发展质量为重点，以转变城镇化发展方式为导向，以城镇基本公共服务全覆盖为抓手，以体制机制创新为动力，致力走出一条具有民族特色、区域特色及可持续发展的新型城镇化道路。
当前，民族地区正处于城镇化向新型城镇化转型发展的关键阶段，既面临机遇，也存在挑战。在转型取得很大发展的同时，也引发了一些社会治理的问题。如各民族地区城镇化发展格局不均衡、城乡居民收入差距扩大、地域特色不够鲜明等，其中既包括全国城镇化建设的共性问题，又包括各民族区域的个性问题。依据我国城镇化建设的历史经验，必须注重不同地区之间的“异质性”特点，及时对出现的新问题作出回应，以此不断提升新型城镇化的发展质量和水平。
民族地区新型城镇化发展的共性与差异性
我国民族地区幅员辽阔，地处偏远，总体城镇化进程落后于中东部地区。经过多年的不懈努力，民族地区城镇化水平已显著提高，现已进入新型城镇化转型的快速发展时期。在全面落实我国新型城镇化的总体要求基础上，民族地区城镇化更加强调少数民族的地区特色。一方面，民族地区城镇化由于其历史条件、地域特色而具有天然优势，美丽的自然环境、丰富的生态资源、独具魅力的民族文化，有利于加速实现地区经济发展，推进城镇化进程；另一方面，民族地区的宗教多样性、经济发展滞后性、资源产业集聚性和生态环境脆弱性等因素又增加了城镇化发展的难度。由此可见，民族地区新型城镇化发展是一项复杂又艰巨的任务，民族地区应充分认识自身在建设上的优势和短板，及时回应建设过程中出现的新问题。当前，民族地区新型城镇化的现状及困境还表现为：粗放型经济发展状况仍没有改变，资源优势难以转化为经济优势，经济高增长与能源高消耗并存；各地区城镇规模较小，产业结构不合理；各盟市经济快速发展，但中、东、西区域经济发展不均衡；城镇体系不健全，城市功能不完备；城乡居民收入差距较大，不同行业收入差距较大；教科文卫财政支出比重较低，且落后于全国平均水平；服务业占生产总值比重偏低；民族文化的弘扬和传承受到挑战等。
民族地区可划分为五个不同的经济类型区域：典型牧业区、农区、半农半牧区、林猎区以及城市工矿区。因不同民族地区自然地理环境、经济社会发展程度以及少数民族文化背景的不同，各个区域城镇化出现的问题也不尽相同，表现出了各自的差异性问题。典型牧业区畜牧产业未形成规模经营，发展特色畜牧产品的力度不够，对草原文化等民族特色文化发展不充分。农业区农业制度改革步伐缓慢，农产品加工程度低，未形成特色品牌企业，公共服务不健全。半农半牧区分布较分散，需寻找适合其特点的发展模式，粗放型经济发展方式阻碍城镇化进一步发展。林猎区农林产品没有得到充分开发利用，林区旅游业发展落后，少数民族居民观念保守，传统与现代生活方式发生冲突。城市工矿区产业结构转型尚未完成，生态环境遭到破坏，亟须转变经济发展方式。
民族地区新型城镇化发展的路径选择
在以往的城镇化发展过程中，由于缺乏对不同地区地理特征、生产方式、经济生活的差异性关注，导致了一些情况下社会治理政策无法及时有效地解决民族地区的现实问题，影响了新型城镇化发展的速度。因此，必须在不同的经济类型区域划分基础上，针对每个经济类型区域的特点，寻找适合的城镇化路径以及核心驱动力，形成相应的制度保障，为民族地区新型城镇化提出更具针对性的对策和建议。
牧业区具有定居散居混合型特征。该区域可以通过创新经济合作方式，推动牧区生产方式与牧民生活方式的转变；发扬和传承优秀民族文化，突出民族区域文化产业，如建设草原文化、立法保障草原文化等；推进民族旅游业发展，加快民族经济与特色城镇建设。农业区具有就地安居型特征。该区域可以通过推动区域内外协作，不断提高特色农产品的加工水平，加快农业产业结构转型与升级；提升农村公共服务质量，完备城市功能，改善农村人居环境；积极争取国家政策支持，用好国家农业扶持政策，健全和完善制度体系，保障资金、项目精准落地。半农半牧区具有农牧产业协同型特征。该区域可以通过加快节点城镇建设，推动绿色物流产业发展；通过加大生态经济理念宣传，大力发展低碳、集约型经济；大力发展“互联网+农牧”经济，加快现代化农牧业发展，打造城镇化发展新动力。林猎区具有生态宜居型特征。该区域可以充分发挥生态资源优势，重视林下资源开发，加快林猎产品开发与精深加工；通过推动林猎文化与民族文化协同创新，加快林区、猎区、渔场生态特色小镇建设；走和谐发展的城镇化道路，在各民族相互尊重的基础上，进一步改善林猎区少数民族生产方式和生活方式，提升林猎区居民幸福指数和健康指数，建设绿色生态宜居城镇。城市工矿区具有新型工业型特征。该区域应加大环境治理和保护力度，完善基础设施建设，实现“共享经济”；通过推进传统产业转型发展，大力发展接续替代产业，实现独立工矿区向综合型地区转型；加速产业结构优化，着力解决居民就业与社会保障问题。
民族地区城镇化发展新思考
与东部和中部地区相比，民族地区新型城镇化建设面对的任务更加艰巨。因此，必须立足地区实际，紧跟时代步伐，因地制宜创新城镇化发展方式。第一，民族地区新型城镇化发展要与乡村振兴紧密衔接。2019年，我国的城镇化率为60.6%，仍有5.7亿人生活在农村。城镇化是一个复杂的系统工程，新型城镇化建设必须和农业现代化相辅相成，这就要求我们在实现新型城镇化的过程中，必须与乡村振兴战略紧密结合，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的要求，通过城乡融合发展实现农业农村现代化，从而不断提升农牧民生活质量和幸福感，逐步探索出适合农牧区未来发展的新路径。第二，针对民族地区不同经济类型区域特点，发展方式应区别定位、精准施策。民族地区城镇化是全国城镇化的一部分，必须把民族地区新型城镇化纳入到整个国家的治理体系当中来，同时也要考虑到民族地区的特殊性，坚持具体问题具体分析，进一步细化不同区域之间的差异，结合未来我国城镇化的发展趋势，提出具有针对性的对策和建议。
城镇化建设是经济社会、生态文明、民族文化共同进步的复合过程，在不同时期、不同地区，城镇化的发展要求也不一样。新型城镇化不仅是“城镇”+“化”的简单定义，更具有“人”+“城镇化”的深刻内涵。民族地区新型城镇化的建设必须从实际出发，因势利导，不能一刀切，也不能同质化。城镇化是一个漫长而复杂的过程，只有正视城镇化发展过程中存在的问题，才能走出一条更适宜民族地区实际、“五化”同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。
